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新中国70年社会保障发展的理论与实践逻辑
2019-12-03 09:24:10

新中国成立后,中国现代社会保障制度逐步建立和发展。70年来,社会保障制度经历了全面而深刻的制度改革,实现了从部分覆盖走向全民福祉的发展目标。它不仅反映了中国人民生活的不断改善和社会权益的不断扩大,也反映了中国经济社会的全面改革和发展进步,谱写了中华人民共和国历史上非常重要的一章。

新中国社会保障的主要成就

新中国社会保障制度的建立始于1949年和1950年,当时中央人民政府为灾民和失业工人开展了大规模的社会救济活动,主要标志是1951年《中华人民共和国劳动保险条例》的颁布和实施。此后,中国不断建立其他相关的社会保障制度,经过改革开放以来深刻的制度变迁,最终演变为惠及全民的现行社会保障制度安排。总结我国社会保障制度的发展成就,可以归纳为以下四个方面:

1.实现了从传统社会保障体系向新型社会保障体系的全面转型

1949年新中国成立时,这个国家“又穷又穷”。自然灾害频繁发生,影响到全国数千万人。城镇失业工人几乎占全国就业工人的一半。如何帮助灾民和失业工人度过生命危机成为新一届人民政府面临的一项紧迫任务。1949年12月和1950年6月,中央人民政府发布了《生产救灾指示》和《失业人员救济指示》两项社会保障政策文件,全面开展了大规模的灾民和失业人员救济运动。它不仅迅速解决了灾民和失业工人的生存危机,稳定了灾区和重要城市的社会秩序,而且对巩固新生的人民政权和促进新中国的经济社会建设发挥了非常重要的作用。

自1951年《中华人民共和国劳动保险条例》制定实施以来,党和政府先后建立了一套与计划经济体制相适应的社会保障体系,包括劳动保险、公费医疗、社会津贴、城市社会福利、农村合作医疗和农村“五保”制度。其突出特点是与社会主义公有制紧密结合的国家单位(或集体)保障制度。尽管由于财力极其薄弱,城乡居民还有其他出路,但城市居民都被纳入了社会保障体系。农村居民建立了以集体经济为支撑的基本互助保障体系。人民从这一制度中受益,并感受到社会主义制度的优越性。

改革开放后,随着经济改革的全面推进,原有的社会保障制度也成为改革的重要对象。经过不断探索,适应市场经济体制和社会发展进步要求的新型社会保障体系逐步建立。新的社会保障制度仍然是国家主导的,但多方分担责任取代了过去政府、单位(或集体)的单一责任主体,缴费型保障取代了过去的免费保障,社会保障机制取代了单位(或集体)安排的封闭保障机制,多层次保障体系取代了过去的单一层次保障体系。社会保障体系的全面转型和完善,有效保障了经济改革的顺利进行,促进了社会公正,保持了国家发展和人民生活质量的不断提高。

2.建立一个主要面向城市居民、全民共享的福利体系。

从国际经验来看,发达国家普遍实现了社会保障制度的全面覆盖,而发展中国家往往只有基于补偿的社会援助制度和覆盖面狭窄的社会保险制度。因此,覆盖率通常被视为衡量一个国家社会保障体系发展程度的核心指标。新中国成立以来,最初的社会保障制度主要针对受害者和失业工人。20世纪50年代建立的传统社会保障体系主要是针对城市居民的。农村居民主要依靠集体内部的互助,一旦发生重大自然灾害,国家会出面给予相应的救助。因此,改革开放前的传统社会保障制度实际上只覆盖了全国总人口的18%左右。

改革开放以来,随着社会保障制度的全面转型,特别是近十年的快速发展,中国社会保障制度实现了覆盖全民的目标,从以城镇居民为主的福利制度升级为全民共享的福利制度。不仅如此,计划经济时期的城乡分割格局已经完全打破,城乡居民养老保险、医疗保险和社会救助基本整合。截至2018年底,全国已有9.4293亿人参加基本养老保险,2.7696亿人领取养老金。每个老年人每月可以领取不同数额的养老金。全国参加基本医疗保险的人数为1.3445亿,参保率稳定在95%以上,全民医疗保险目标基本实现。在社会救助方面,4526万人享受最低生活保障,483万人享受贫困人口救助,1018万人接受临时救助,5361万人接受门诊和住院医疗救助,实现了应做的一切救助。养老金服务、残疾人福利和儿童福利也在全面发展。

中国是一个发展中国家,但社会保障覆盖面接近发达国家。作为世界上人口众多的国家,中国在社会保障方面的成就使全球社会保障覆盖率从50%提高到60%以上,为当今世界社会保障的发展做出了重大贡献,并得到了国际社会的高度认可。2016年,国际社会保障协会授予中国政府“社会保障杰出贡献奖”。

3.从紧急救济到适当的保护,人民的福祉不断得到改善。

新中国成立初期,社会保障是基于对受害者和失业工人生存危机的紧急反应。计划经济时期的社会保障只能勉强维持城镇居民的衣食住行,而在农村地区,它只能满足基本医疗保健的需要,并在居民饥饿时为他们提供有限的救济。改革开放后,特别是近十年来,随着国民经济和社会发展的进步,我国社会保障水平呈现出“涨潮涨潮”的态势。所有人都可以通过社会保障制度合理安排国家发展的结果。

以养老金为例,中国企业退休人员养老金已连续15年增长,从2004年的每月700元增至2018年的2800元。城乡居民的养老金也从2009年的平均每月55元增加到每月100元以上。在医疗保险方面,享受医疗保险的人数从2010年的12.3亿增加到2018年的19.8亿。职工医疗保险政策范围内基金支付的住院费用比例达到81.6%,城乡居民医疗保险基金支付的实际住院费用比例达到56.1%。对疾病的担忧继续大大减轻。在社会救助方面,城镇居民最低生活保障标准从2000年的每月157元提高到2018年的每月579.7元,农村居民最低生活保障标准从2005年的每月76元提高到2018年的每月403元。所有其他担保都在同时增长。

4.从简单的生计保障发展成为长期支持经济增长的重要机制。

社会保障通常被视为保障民生的基本制度安排。在发展落后和保障不足的阶段,这一制度只能提供最基本的生计保障,对经济增长的贡献有限。然而,改革开放以来,特别是过去十年的实践表明,日益健全的社会保障体系可以通过转移支付直接增加城乡居民的直接收入,直接减少甚至缓解城乡居民在养老、医疗、贫困、失业、天灾人祸等方面的担忧,进一步减少他们的储蓄以应对未来的生活风险。这不仅增强了人们的消费信心,而且大大提高了人们的消费能力,促进了消费增长和升级,给中国经济发展带来了持久的动力。

党的十八大以来,随着社会保障全民覆盖的实现和社会保障水平的不断提高,家庭消费也大幅增加。继2008年和2012年全国商品消费分别超过10万亿元和20万亿元后,2018年社会消费品零售总额达到380万亿元以上。最终消费(包括家庭消费和政府消费)对中国经济增长的贡献率从2014年的48.8%上升至2018年的76.2%,成为第一个能够真正持久支撑中国经济增长的引擎。这一现象显然与社会保障制度密切相关。

新中国社会保障的艰难探索

70年来,中国社会保障发展并不顺利。根据新中国的经济社会发展进程,中国社会保障制度的发展也大致可以分为两个发展阶段:改革开放前,建立了与计划经济体制相适应的传统国家单位保障制度;改革开放后,与市场经济体制相适应的新型国家社会保障体系逐步形成。

1.改革开放前社会保障的探索与发展

新中国成立到改革开放30年间,中国的社会保障经历了1949年和1950年实施紧急救济、1951年至1967年建立传统社会保障制度并不断调整发展、1968年至1970年从劳动保险向企业保险转变并形成、1971年至1977年进一步发展的过程。

1951年,制定并实施了《中华人民共和国劳动保险条例》,使城镇企业职工及其家庭受益,标志着中国现代社会保障的正式制度化。这一全面的社会保障体系包括对雇员的若干保护,如养老金、医疗保健和工伤。1952年,为政府机构和机关的工作人员建立了一个公共资助的医疗系统。1955年,为政府机构和机关的工作人员以及现役军官建立了退休制度。同时,还建立了工作人员福利制度和一些社会福利制度。在农村地区,1956年至1960年建立了“五保供养”制度和合作医疗及其他集体福利制度。迄今为止,其他传统的城乡社会保障体系已经形成。

从1968年到1970年,中国社会主义建设进入了一个艰苦探索的时期,传统的社会保障制度也发生了一些变化。也就是说,城镇居民社会保障体系进一步制度化。国家仍然决定社会保障政策,并通过强制性计划予以实施。但是,劳动保险筹资机制由企业自行负责,社会保障的具体组织实施也由各单位自行安排。当然,由于政府始终承担最终责任,城市居民的福利保障权益继续得到保护。在此期间,农村“五保”制度得到巩固。城镇知青向农村提供大规模人力支持,合作医疗和免费初等教育发展迅速。农村地区缺乏医疗保健和药品以及文盲的情况变化很快。

通过传统社会保障制度的发展,可以发现以下基本逻辑:

首先,社会主义公有制是传统社会保障制度的制度基础。在这样的背景下,国家和单位(或集体)为社会成员的生活提供保护被视为社会主义制度应有意义和优越性的具体体现,并与每个单位或集体的劳动分配和工人及其家庭的生活活动交织在一起。初次分配和再分配相结合,形成了低工资(报酬)、多重福利和追求平等的社会分配机制,其中社会保障占有非常重要的地位。

第二,计划制度形成了传统社会保障制度的政治和社会背景。在城镇,全民所有制企业是主体,少数集体所有制企业是经济社会部门,也是社会保障和公共服务部门。城镇职工不仅从企事业单位领取工资,而且与家人一起享受公有制下的各种福利保障。在农村地区,人民公社、生产队和集体所有制生产队的基本特征是“一年和两年的公共服务”。他们不仅是生产单位,也是基层政治组织和包容各方的社会组织。他们既负责生产事务,又负责社会事务和农村社会成员的集体福利。农村居民几乎所有的收入和福利保障都来自集体分配。同时,在高度集中的规划制度下,工人的各种劳动保险和职业福利以及城镇居民的各种补贴和福利设施按照国家统一计划实施,并免费提供。

第三,城乡分割和单位(或集体)分割构成了传统社会保障制度的基本特征。严格的户籍制度和职业身份控制,以及城市户籍附带的各种福利政策,巩固了城乡二元分割和单位(或集体)分割,形成了企业保障、政府机构保障、农村集体保障等不同的制度安排。从今天的角度来看,这种制度结构将不同单位或集体的社会成员紧密地联系在一起,限制了工人的自由流动和人力资源的最佳配置。与此同时,随着国有企业职工的老龄化,不同单位(或群体)的负担变得极其轻而重。

应当指出,虽然传统社会保障制度的标准不高,经历了一些曲折,但总体上仍在发展。通过福利分配追求平等的直接效果是居民之间的收入差距不大。改革开放前夕,中国城镇基尼系数低于0.2,农村基尼系数在0.21-0.24之间,表明当时中国是一个高度均衡的社会。

2.改革开放后社会保障的探索与发展

1978年,中国拉开了改革开放的帷幕。进入20世纪80年代后,随着经济改革的推进,一些国有企业开始自愿让员工分担部分医疗费用,因为他们无力承担医疗费用的扩大。在一些地区,由于国有企业无力为退休员工支付自己的退休金,他们自愿为某些行业(如纺织行业)的退休费用制定跨单位计划。这可以看作是传统社会保障制度改革前的准备。

真正的社会保障改革始于1986年。今年,第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《国民经济和社会发展第七个五年计划》首次单独设立了一章,讨论社会保障改革和社会化问题。同年,国务院发布了《国有企业实行劳动合同制暂行规定》、《国有企业职工失业保险暂行规定》和《关于发布劳动制度改革四项规定的通知》。它正式用符合市场经济体制的劳动合同制度取代了计划经济时期的终身雇佣制度。首次建立失业职工失业保险制度,实行劳动合同制职工退休养老社会统筹,开始在外商投资企业试行水基缴费型社会保险制度。这些事件标志着中国社会保障从“单一化”走向“社会化”的开始。然而,当时的改革主要是推动国有企业改革,社会保障改革不可避免地被打上支持国有企业改革的烙印。新制度在传统社会保障体系的框架内发展缓慢。

1993年,十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,将社会保障确定为市场经济体制的五大支柱之一和市场经济正常运行的维护机制。1994年和1995年,国务院先后推进了医疗保险和养老保险改革试点,均实行社会统筹和个人账户相结合,使社会保障改革呈现出明确的效率取向。1998年,党中央、国务院整合全国社会保险管理体制,大力推进“两保三保”,切实保障退休人员的养老权利和下岗失业人员及城市贫困人口的基本生活。建立独立于企事业单位的社会保障体系、融资渠道多样化和管理服务社会化是新制度的明确目标。这些重大措施使社会保障改革继续坚持维护社会公平的方向,新的社会保障体系迅速发展。

2009年,国务院实施了“三年医疗改革”计划,目标是全民医疗和养老金。同年,启动农村居民养老保险试点,大规模推进城镇保障性住房建设。这标志着新的社会保障体系进入全面建设时期。第十一届全国人民代表大会常务委员会于2010年制定了《社会保险法》,并于2011年实施,明确了中国新的社会保障制度是以权利和义务相结合的社会保险为主体的制度安排。党在2017年的第19次代表大会报告中明确指出,“要全面建立覆盖全民、统筹城乡、权责明确、保障适度、可持续发展的多层次社会保障体系。”2018年国务院机构改革重构了整个社会保障管理体系,为新的社会保障体系建设提供了强有力的组织保障。

改革开放以来的体制改革后,适应市场经济的新型社会保障制度取代了适应计划经济的传统社会保障制度。在社会保险制度方面,传统的非缴费型养老金制度已经转变为缴费型社会养老金制度,缴费型社会医疗保险取代了原来的免费劳动保险医疗、免费医疗和农村合作医疗。工伤保险制度已经从单位责任制转变为社会保险制度。新建立的失业保险制度在国有企业改革和市场竞争中发挥了有益的作用。在社会援助方面,该制度已从传统的政策救济转向法定最低生活保障制度,并已发展成为一个全面的社会援助制度。该制度有效保障了低收入和困难群体的基本生活,维护了底线的公平性。在住房保障方面,福利津贴的最初分配已经商业化,并恢复到适度保障,从而改善了大多数居民的生活条件。

综上所述,改革开放以来,中国社会保障改革经历了从被动变革到主动变革、从自下而上探索到自上而下推进、从个别地区试点到综合经验总结、从单一改革到综合改革、从服务经济改革发展到自主系统发展、从注重效率导向到维护和促进社会公正的渐进发展道路。目前改革取得了很大成就,但各种制度还没有真正成熟,深化改革的任务仍然很重。

新中国社会保障制度发展的基本经验

经过70年的体制改革和发展,中国新的社会保障体系日益健全。它不仅有效缓解了人们对生活的担忧,保障了13亿多人的基本生活,而且有效保障了国民经济的可持续发展,促进了社会公正。总结我国社会保障制度改革和发展的经验,主要有以下几点:

1.坚持以民生为本的发展方向

新中国成立以来,党和政府高度重视民生。重视民生必须重视社会保障,改善民生必须加强社会保障,这是中国70年社会保障发展的基本经验。

新中国成立初期,随着生产资料公有制的全面实现,国家迅速建立了劳动保险、免费医疗、城市社会福利、农村合作医疗等一系列社会保障制度。保护民生,体现了以民生为本的价值取向。进入20世纪80年代,中国实行改革开放,选择了更加有效的市场经济体制。国民经济持续快速发展。社会保障制度改革始终把民生放在首位。党和政府特别重视完善社会保障体系,使发展成果越来越公平地惠及民生。例如,在1980年代,为可能出现的失业工人建立了国有企业失业保险制度。20世纪90年代末,针对国有企业改革中部分退休人员未按时足额领取养老金和大规模下岗职工的现象,大力推行“收支两条线”、“两保三保”政策。进入21世纪以来,国家全面推进养老保险和医疗保险发展,全民覆盖迅速。这些措施不仅有效解决了困难群体的生活危机,而且全面改善了全体人民的福祉。

2.充分发挥社会主义的制度优势

中国是一个社会主义国家,社会主义的本质要求决定了社会保障制度的发展方向。早在1955年,毛泽东就指出,“现在我们实行这样一个制度,这样一个计划可以一年比一年更富更强,我们可以看到一年比一年更富更强。但这种富有,是共同的富裕,这种强大,是共同的强大,每个人都有一份,”显然,社会主义中国追求共同繁荣。改革开放后,邓小平明确指出,“社会主义的目标是使全国人民繁荣,而不是两极分化”社会主义最大的优点是共同富裕,这是体现社会主义本质的一件事社会保障具有二次分配的功能。为了实现共同富裕,我们需要建立和完善社会保障体系,实现社会财富更公平的再分配。

中国共产党的领导和全国的国家治理模式决定了我们的国家发展能够兼顾长远和全局,政府已经统一有效地执行。可以说,正是社会主义的制度优势和中国政府的积极行动推动了新中国社会保障事业的快速发展。回顾70年的发展历程,中国共产党中央委员会在凝聚全党智慧、广泛征求社会各界意见的条件下,提出了重大的社会保障改革措施。通过制定统一具体的政策和大规模转移支付,中央政府在社会保障改革中发挥了强有力的指导和支持作用,各级政府在改革过程中能够保持高度的行动一致性。新中国成立初期,采取了大规模的救济行动,适应计划经济的传统社会保障制度在20世纪50年代迅速完成,改革开放后,新的社会保障制度不断发展。特别是,在过去十年里,社会保障已成为所有人分享国家发展成果的基本制度保障。党和政府所扮演的角色是当代世界上唯一的角色。例如,城乡养老保险中的基本养老金全部由政府负担。虽然开始时养老金水平不高,但这一制度得到了迅速和全面的建立,每个老年人的养老金福利得到了保障。例如,对于城乡居民医疗保险,政府筹资责任与个人缴费的比例约为3:1或4:1,这有效地促进了全民医疗保险目标的实现。然而,对贫困群体的医疗援助是政府的一项重要责任。2018年,国家医疗救助基金支出424.6亿元,资助7673.9万人参加基本医疗保险,提供门诊和住院救助5361万人次等。

3.因地制宜走中国特色社会保障发展道路

中国是一个社会主义国家,也是一个历史悠久、幅员辽阔、人口众多的发展中国家。这种国情决定了我们不能照搬任何国家的社会保障发展模式。新中国成立以来,党和政府根据国情,探索和发展了一条有中国特色的社会保障发展道路。在计划经济时代,在财力有限的情况下,我国高度重视预防、低成本、高产出的农村合作医疗制度取得了巨大成功,并获得了世界卫生组织和世界银行的高度赞扬。生产自救和政府救灾相结合的制度也使中国能够解决自然灾害频繁发生的问题。家庭保护和邻里互助的强大传统为社会成员应对生命风险提供了巨大的弹性。改革开放后,为了降低改革成本,尽最大努力保护人民群众的福利免受损失,社会保障制度改革采取了循序渐进的策略。每次改革都从地方试点开始,并在总结经验教训的基础上,制定了在全国推广的国家计划。目前,政府补贴低收入弱势群体参加基本养老保险和基本医疗保险,建立福利养老金和城乡居民养老保险制度,建立下岗职工基本生活保障制度,推进家庭养老服务和保障性住房建设。这些都是立足国情的中国特色改革措施。

虽然中国特色社会保障制度尚未完全成熟,但总的来说,它以惠及全民、可持续发展的客观事实证明了走中国特色社会保障发展道路的正确性。

4.经济增长和社会保障相互促进

新中国成立之初,传统的社会保障制度是在贫困和匮乏的条件下建立起来的。它激发了亿万人民建设社会主义的热情。国民经济发展迅速,工业体系已经建立。后来,由于过度追求低工资高福利的“大锅饭”和“平均主义”,生产效率下降,经济发展受挫,传统的社会保障制度难以为继。改革开放后,随着国民经济持续高速增长,政府不断加大对社会保障和相关公共服务的投入,使更多的发展成果惠及民生。新的社会保障制度的不断发展也为经济增长创造了有利条件,并在关键时刻发挥了重要作用。

例如,亚洲金融危机爆发于1997年,造成了不利的外部经济环境。1998年,党和政府认识到缺乏社会保障是消费疲软的重要原因。他们把社会保障改革放在首位,大力实施“两保障三条保障线”,建立低收入困难群体最低生活保障制度,推进医疗保险改革和住房制度改革。这些措施不仅解决了城乡居民的实际困难,而且刺激了居民消费,为全面推进各项重大改革,实现国民经济又一次持续高速增长提供了良好的内部环境。2008年国际金融危机的爆发再次创造了不利的外部经济环境。2009年,党和政府大力推进各项社会保障体系建设,包括建立农民养老保险制度,迅速实现覆盖适龄人口的养老保险制度目标,启动三年医疗改革计划,迅速实现覆盖全民的医疗保险制度目标。同年,保障性住房大规模建设启动,城乡居民社会保障水平普遍大幅提高。这些措施迅速缓解了人们的忧虑,增加了城乡居民的收入,促进了居民消费的快速增长,成为国民经济增长的最大引擎。

5.渐进式改革和收入增长替代是一个有效的策略。

任何社会保障改革都是对现有利益格局的调整,将不可避免地触及某些群体的切身利益。如果福利被削减而没有收入增长,其结果将不可避免地是社会成员福利的净损失。改革开放以来,社会保障改革采取了与经济改革相同的渐进策略,即先试点、渐进、平稳过渡。这一战略有利于及时总结社会保障改革的经验教训,不断修订和完善改革方案,避免任何社会保障改革因其全国性影响而引发巨大社会风险的可能性。

此外,改革开放以来,社会保障改革几乎触及了每个人的利益。它剥夺了改革对象享受免费养老金和医疗保障待遇的权利,也需要承担相应的支付责任。然而,改革并没有引起广泛的负面情绪,在很大程度上,它得益于经济增长过程中城镇职工工资的不断提高所带来的收入替代效应,以及土地承包责任制和农民工带来的农民收入的快速增长。通过在2014年提高工资,政府机构雇员的免费养老金制度转变为缴费型养老金制度,这也减少了利益攸关方对原有社会保障制度的依赖,并直接增强了他们对社会保障改革的宽容和认可。

构建中国特色的高质量社会保障体系

2018年,中国人均国内生产总值达到1万美元,许多预测表明,中国将在2021年进入高收入国家行列,这表明中国的发展已经站在一个非常高的起点上。根据党的第十九次代表大会报告明确提出的时间表,到2035年,中国将基本实现社会主义现代化,到本世纪中叶,中国将成为繁荣、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国。这意味着到本世纪中叶,国家社会保障需求将达到一个更高的水平。因此,新时期社会保障应当在全面优化现有制度安排的基础上,制定系统科学的顶层设计,坚持共建共享、互助互助互助的基本原则,重构责任分担机制,充分调动社会各界的积极性,推动整个社会保障体系朝着包容、公平、可持续发展的方向稳步推进。全面建立中国特色的高质量社会保障体系,不仅将不断改善全体人民的福祉,有效保障人民生活质量的稳步提高,而且将维护国家的长期稳定,促进整个经济和社会持续、协调、健康发展,成为国家繁荣、民族复兴、人民幸福的坚实制度保障。

(作者:郑功成,中国人民大学教授,中国社会保障学会会长)

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